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回归社会的最大化:社区矫正主体的博弈
──人民法院作为社区矫正主体之可行
作者:邱 竞  发布时间:2015-05-01 22:08:50 打印 字号: | |

 

论文提要:
   
《中华人民共和国刑法修正案()》明确规定对判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯“依法实行社区矫正”,但却避开了社区矫正的管理主体问题。主角的“缺席”,主体的“空白”,无疑会带来矫正工作的不便。曾经的社区矫正管理 “双主体”模式存在着诸多问题,不利于罪犯最大化地回归社会。本文从社区矫正的界定检讨“双主体”、社区作为管理主体遇到的问题和不足,通过对比阐述人民法院作为社区矫正管理主体的优越性,以域外经验、国内实践、实际考察几个方面论证人民法院成为社区矫正管理主体之可能、之可行、之可以,毕竟促进罪犯回归社会的最大化,才是研究问题的出发点和追求的终极。(全文共9289字)

 

    2011年2月25第十一届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议正式通过了《中华人民共和国刑法修正案()》,该修正案中首次规定对判处管制、宣告缓刑和裁定假释的罪犯“依法实行社区矫正”。在刑法中规定社区矫正,明确了社区矫正适用的法律依据,确立了社区矫正的刑罚性质,使社区矫正工作从制度层面上升到法律层面,有利于推进社区矫正法律制度的建立,对推动社区矫正工作的深入开展有特殊的意义。但谁来管理社区矫正这一重要问题却未能解决。现行刑法规定,对宣告缓刑的犯罪分子,在缓刑考验期限内,由公安机关考察,所在单位或者基层组织予以配合。刑法修正案(八)则将“由公安机关考察”改为“依法实行社区矫正”。同时,对于判处管制的犯罪分子,由原来的“由公安机关执行”改为“依法实行社区矫正”,对假释的犯罪分子,由原来的“由公安机关予以监督” 改为“依法实行社区矫正”。该修正案删除了公安机关作为管制执行以及缓刑考察、假释监督主体的规定,从立法的实然来看,社区矫正的管理主体尚处于“空白”状态。这根源于我国社区矫正试点工作中出现“双主体”的现实,这一现象引发了实践中的许多问题。而管理主体的选择对社区矫正的意义举足轻重,它直接影响社区矫正的整体运作效率和矫正目的的实现。那么,究竟哪个主体最适合管理社区矫正工作呢?
   
一、社区矫正的界定及其管理主体的现状
   
(一) 社区矫正的概念及内容:它又称为 “社区矫治”、“非
监禁矫正”,是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源对罪犯进行教育改造的方法。 2009年9月2最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于在全国试行社区矫正工作的意见》,该意见中对社区矫正概念表述如下:社区矫正是非监禁刑罚执行方式,是指将符合条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在相关社会团体、民间组织和社会志愿者的协助下,在判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。其主要有风险和需要评估、日常基础管理、惩罚性与公益劳动相结合、教育矫治与帮困扶贫相结合等方面的内容。
   
(二)我国社区矫正管理主体现状:
    2003年7月10最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》,该通知中,确定了以司法行政机关为主、公安机关为辅的社区矫正组织管理体制。具体为:司法行政机关牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正试点工作,会同公安机关搞好对服刑人员的监督考察,组织协调对服刑人员的教育改造和帮助工作。街道、乡镇司法所要具体承担社区矫正的日常管理工作。公安机关要配合司法行政机关对社区服刑人员的监督考察及履行有关法律程序。这一公安机关是执法主体、司法行政机关是工作主体的“双主体”管理模式从2003
年开始沿用至今。
   
二、“双主体”模式及社区作为管理主体之问题
   
刑法修正案(八)为什么要在社区矫正管理主体处留下“空白”?这是立法者的疏忽吗?显然不是!这是立法者对我国在社区矫正试点工作中长期沿用“双主体”管理模式给予的否定。实践表明:现今由司法所管理为主,公安机关管理为辅的“双主体”管理模式存在许多问题,极大地阻碍了社区矫正工作的开展,影响了社区矫正工作的效果。这些问题主要表现在以下几个方面:
   
(一)司法所作为管理主体存在的问题:
    1
、忽视了社区矫正中的刑事执法性。社区矫正是一项刑事执法活动,是将国家的刑罚权在社区范围内加以实现的活动。从这个意义上来说,社区矫正的管理机关应当是国家的刑事执法机关。 在我国目前“双主体”的管理模式下,司法所是社区矫正工作的管理主体,但司法所不是国家的刑事执法机关。目前司法所大部分职责在于法律服务、法律宣传、法律援助、人民调解等,从形式上看,与社区矫正似乎有接近和相似之处。但是,从总体而言,无论从工作性质、工作目的、工作方法、工作制度等方面,社区矫正和司法所原有工作都存在着本质的区别。关键在于前者是刑事执法,后者则不是。而且,由于刑释解教人员和社区服刑人员这两种对象在性质上的不同,将两者合并在一起管理,势必会影响管理的效果和专业化程度。
    2
、专业性与稳定性不足。我国的大多数司法助理员缺乏刑事执法方面的专业知识,许多人没有接受过专业的法律方面的学习。在这种情况下,仅靠短期的培训难以满足刑事执法工作需要。根据2009年“两院两部”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》要求:“在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构,加强对社区矫正工作的指导管理。建立专群结合的社区矫正工作队伍,充实司法所工作力量,确保有专职人员从事社区矫正工作。”就笔者所在县了解,各乡镇司法所人员一般都在3名左右,而且很少能专门单一从事社区矫正工作的,他们除常规工作外还要与政府配合信访综治工作等,还经常会被地方上的领导指派去从事其他如计划生育、房屋拆迁、抗洪抗旱等与司法所工作职能无关的工作。以我国目前司法所的现有条件,很难确保有专职人员从事社区矫正工作。
    3
、司法所没有强制执法权。客观上看,由于国家没有立法,司法所在行使职权的时候既没有法律的明文规定,也没有可以为其行使职权进行保障的强制措施,而且司法所工作人员不具备警察身份,在实际工作中时常会遇到矫正对象不服从管理的问题。实践中相当一部分矫正对象对待抽调民警和司法所工作人员的管理,态度截然不同。另一方面,如果矫正对象存在脱矫、漏矫、不做思想汇报、外出不请假等情况,对违反社区矫正规定的矫正对象,应该采取必要的强制措施,但司法所又没有强制执法权,只得事后寻求公安机关的协助,司法所本身作为社区矫正工作的直接承担者,又没有执法权,难免落得尴尬之境,不利于社区矫正工作的展开。
   
笔者认为“两院两部”2009年联合下发的《关于在全国试行社区矫正工作的意见》将社区矫正工作交由基层司法所,既缺乏理论依据又缺乏实践依据。而且,在没有经过充分论证和评估并得到国家法律认可的前提下,匆忙将这种管理模式向全国推开,并形成了在事实上对《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等基本法律的修改,是违犯了《中华人民共和国立法法》第七条的规定。该条表明了全国人大制定和修改刑事法律,在全国人大闭会期间,全国人大常委会有权对全国人大制定的法律进行部分补充和修改,而“两院两部”不具有修改刑事法律的权力。
   
(二)公安机关作为执法主体存在的问题:
    1
、公安机关的工作任务繁重无法兼顾社区矫正管理。随着我国改革开放、社会转型、经济跨越发展,社会各种矛盾丛生,公安工作任务繁重,没有足够的人力物力投入到执行工作中,对管制、缓刑和假释等执行工作流于形式,教育和矫正更是遥不可及。实践中,普遍存在监管人员不固定,工作没有连续性,岗位责任不明确等诸多问题,使管制、缓刑等失去了刑罚执行的本质意义。
    2
、公安机关的工作性质不利于社区矫正的开展。长期以来,公安机关主要任务之一就是负责打击犯罪,维护社会稳定,偏向于硬性执法。社区矫正虽然属于刑罚执行活动,但由于在工作中需要有教育、感化、挽救、说服等内容。较之以前偏重于监督管理的非监禁刑,社区矫正还要提供对服刑人员的服务、帮助。对服刑人员而言,他们的人身危险性已经相对较小,在通常情况下,他们都有尽力忘记过去、融入正常社会的心里,而公安警察的监督,不仅会增加刑罚的冷酷感,而且会加重他们的心里负担,不利于他们改过自新。
   
(三)司法所和公安机关共管导致效率低下
   
“司法牵头、公安配合”的管理格局,表面上看加强了对服刑人员的监管力量,但实践中,由于两个部门共同管理,出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据的现象,在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、资源浪费、效率不高、都负责又都不负责的问题。社区矫正试点以来,对服刑人员的管理又要书面记载又要电脑上网还要考核,两机关常常是重复同样的劳动。而且司法所没有明确的执法权,在社区中没有公安机关的影响力和威慑力,遇到问题还要找公安,致使管理人员疲于奔命,管理效果极其低下。
   
另一方面,根据2009年“两院两部”《关于在全国试行社区矫正工作的意见》要求:在各级司法行政机关建立专门的社区矫正工作机构,加强对社区矫正工作的指导。这就意味着,对社区矫正的管理不仅是双主体,而且是多层次的,即乡镇、街道司法所和派出所专管社区矫正的工作人员不仅要对上级业务部门负责,而且要对同级行政领导负责;县级司法局和公安局的社区矫正管理部门也同样不仅要对上级业务部门负责,而且要对同级行政部门领导负责。这样势必会增加有关文书、请示报告走程序的时间,影响工作的效率。
   
(四)社区作为管理主体存在的问题:
   
没有社区就没有社区矫正,社区矫正工作当然需要社区的参与和配合,但社区始终只能是“配角”,无法成为社区矫正工作的主体,原因在于:1、社区是中国城市体制改革的产物,是中国社会变革中的一大创造,但它的发展只有短短十多年,还没有发展成熟。没有成熟的社区就不可能形成成熟的社区矫正。2、社区群众的认知度还不够高。现在有些地方政府的领导都不了解什么是社区矫正,更不用说社会上的普通群众了。据调查,六成以上的群众没有听说过社区矫正,只有两成的群众知道自己所在社区已经实施了社区矫正。 3、社区没有执法权,如果管理社区矫正,一旦服刑人员出现问题怎么解决?听之任之?那么,刑罚的目的性何在?刑法的威严性何在?社区矫正只是地点在“社区”,重点却在于“矫正”。
   
事实表明:以司法所为主,公安机关配合的模式及由社区作为管理主体的模式并不适合我国社区矫正工作。那么,社区矫正工作由谁来管理最合适呢?目前在我国仍然有很大争议,有许多不同的看法和观点,笔者来自基层法院,依照我国法律的规定,基层法院可以判处管制、宣告缓刑,但假释必须由中级人民法院决定。故,笔者只能立足基层法院的现状来探讨判处管制、宣告缓刑的犯罪分子的社区矫正管理主体问题。笔者认为,由人民法院来管理判处管制、宣告缓刑的犯罪分子的社区矫正工作最合适。但社区矫正在我国刚刚起步,各项工作都只是在试点阶段,若现阶段采取一刀切的方式把判处管制、宣告缓刑的犯罪分子都让法院去管理,这显然也是不现实的。只有分阶段有重点的把社区矫正工作交给法院来管理才能真正发挥法院的作用,使社区矫正实至名归!故笔者将重点从人民法院管理缓刑人员的社区矫正工作进行分析。
   
三、法院作为社区矫正管理主体之优势
    1
、法院管理缓刑人员有利于行刑效率的提高。在案件审理过程中,法院可以充分地了解案件的具体情况以及犯罪嫌疑人的个人情况,还可以结合设置判决前的报告,提高我国缓刑适用比例。判决生效后,法律文书在同一部门内的交接节省了不必要的环节。由于对罪犯各方面情况已经有了比较充分的了解,可以制定个别化的矫正方案。针对缓刑人员在缓刑期间的表现,可以第一时间内做出奖励和惩罚的决定,最大程度地强化制定的激励作用。如果由其他司法行政机关管理社区矫正,出现以上情况时,要经过复杂的审批程序,最终的减刑或者其他刑罚执行方式变更的决定仍要由法院做出。因此,由法院管理缓刑,可以避免部门之间不必要的繁琐交接程序,节约资源,提高效率。
    2
、裁判权在执行中的作用符合法律运行逻辑。(1)从理论上说,法官适度介入行刑,会令其更关注审判后的行刑效应,改变其重裁量轻执行的心里惯势,这是提高刑事法整体效益的现实途径;(2)从长远意义上说,法官在履行行刑阶段的审判职能时,可以逐步把犯罪人施予的非刑罚化处置,纳入刑事法的程序规范,这样既确保公民权利和司法公正,又保证行刑技术的综合运用;(3)法官在一定程度上涉问行刑事务,能保证刑罚的稳妥适用,实现司法权之间的相互制约,保证刑事法律的权威性和公正性。这在现行机制运行中已有体现,例如我国刑法规定,法院行使对罪犯减刑、假释的裁决权;(4)刑事裁判权适度扩大对行刑阶段的渗透,能够形成统筹其运作力量,并可借助于最高法院的司法解释,逐步完善行刑事法律具体适用的内容和程序,拓展行刑法律完善的途径,从根本上改变现行有关法律过于粗放的现象。
   
四、法院作为社区矫正管理主体可行性之考量
   
法院作为社区矫正管理主体的优势是不言而喻的,需要论证的是法院是否可以作为管理主体,现有法院的组织结构及法官人数能否胜任社区矫正工作?
    1
、国外已有将缓刑人员交由法院管理的经验。法国的社区矫正主要有缓刑、假释、公益劳动、剥夺权利等方式,法国各类社区矫正形式都是由被判决人惯常居住地区的刑罚执行法官负责执行。每一个大审法院应有一名或数名法官专门负责裁判的执行。负责判决执行的执行法官是在征求了最高司法会议的意见之后,以法令形式指定的,任期三年。缓刑考验期内,被缓刑人应履行的特殊要求以及有罪判决本身的要求可在任何时候由刑罚执行法官作出裁决,刑罚执行法官在缓刑考验期内也可以随时作出决定变更或取消被缓刑人应履行的特定义务。如果被缓刑人不履行特定义务,刑罚执行法官可以作出附具理由的裁定,将被缓刑人立即关押至最近的监禁场所。 由于假释人员应遵守的义务大部分与缓刑人员所规定的义务相类似,假释也是由执行法官负责监督执行。 美国的社区矫正形式主要有缓刑、假释、中间制裁等。美国社区矫正的管理机构分为联邦和州两个层次,联邦设置缓刑办公室负责联邦社区矫正的管理,联邦的缓刑办公室归属于联邦法院。各州的成人缓刑中,美国目前有6个州由州法院系统管理,6个州是由州以下的市县法院系统管理。青少年缓刑多数是由法院系统管理。在缓刑的全过程中,法院能对缓刑工作者进行指导并随时采取及时的行动。 1993年,在美国纽约市中心区创建了第一个创新尝试的社区法院,社区法院体现出与社区警务、社区矫正的更为密切的结合,能够更好的与社区矫正管理项目配套,有利于对犯罪的更好控制。

    2、我国法院也有对社区服刑人员管理的尝试。20015月,北
京市密云县人民法院正式成立了由主管院长牵头,刑庭庭长任副组长,以及副庭长、内勤、审判长和独任审判员参加的“监管帮教小组”,并确定了6项公益活动供缓刑人员选择。并制定了《成年缓刑人员守则》和《未成年缓刑人员守则》,增加回访工作力度。对于异地缓刑犯,密云县法院建立了异地缓刑犯审判与社区矫正对接机制,即被判处缓刑的异地犯罪人员,在判决生效后七日内,由法官亲自送回户籍所在地或经常居住地接受社区矫正,以避免缓刑判决成一纸空文。宣判前,法院会详细了解当地社区矫正工作的开展情况,并准确核实异地犯罪人员的户籍所在地、居住地等基本信息,联合制定异地移交方案;宣判时,要求异地犯罪人员在《社区矫正保证书》上签字,并对其进行社区矫正的相关法制教育;同时,法院还为每名异地缓刑犯罪人员建立档案,将他们送到社区矫正机构后,还要通过电话、走访、座谈等形式进行定期回访。该机制自2009年初实施至今,共移送异地缓刑犯90余人,对接足迹遍布河北、河南、甘肃、福建、山东等13个省市,县内送回原籍接受社区矫正的异地犯罪人员无一例脱管、漏管,无一人重新犯罪。20027月上海市法院少年庭探索未成年人刑事案件非刑罚处罚的方法,推出“社会服务令”,收到良好效果。据200547日《解放日报》报道,上海市的少年法庭已经全面推行了“社会服务令”。适用“社会服务令”的对象是暂缓判决、宣告缓刑、判处管制、单处罚金或者免予刑事处罚的犯罪未成年人,执行时间为1-6个月不等。上海市长宁区法院自开始尝试试行“社会服务令”以来,已有21位少年领到“社会服务令”,一年里没有一人重新犯罪,实现了办案的法律效果和社会效果的统一。

    3、笔者所在法院现状与管理社区矫正工作的可能性。法院作为社区矫正管理主体的优势无可比拟,具体到法院内部谁来从事社区矫正工作呢?笔者认为还是以刑庭法官为宜。实践中,由于法院审判任务繁重,很多人认为刑庭法官承担缓刑管理将面临力不从心的问题。情况果真如此吗? 我们不妨先看看下表:
 

4-1  2010-2011年安徽省某市某县法院部分庭法官人数、办结案数及平均数

 

 

 

刑庭办案法官、办结案件及每人每年办结件

民一民二庭办案法官、办结案件及每人每年办结件

执行局办案法官、办结案件及每人每年办结件

派出庭办案法官、办结案件及每人每年办结件

2010

4人,169件,平均每人每年办结42

12人,706件,平均每人每年办结59

6人,229件,平均每人每年办结38

4人,359件,平均每人每年办结90

2011

4人,186件,平均每人每年办结47

13人,709件,平均每人每年办结55

4人,251件,平均每人每年办结63

4人,350件,平均每人每年办结88 

    由此表,不难看出刑庭的法官每人每年审结的案件并不是最多,而且根据刑事案件的性质结合笔者的调研,就我院来说,2010年有160件公诉案件,9件自诉案件(6件撤诉,驳回起诉1件,移送2件);2011年有180件公诉案件,4件自诉(3件撤诉)。可见,自诉多以撤诉结案,而公诉案件,重难点也不在审判阶段,而是在侦查起诉阶段。所以,我国刑事诉讼法规定,对于适用简易程序的审判期限是20日,公诉案件,应当在受理后一个月以内宣判,至迟不得超过一个半月,而侦查期间最少都是二个月。反观民事及执行案件,法官需要送达、有时还要自己搜集证据,相关强制措施又少,有时一起民事案件承办法官为寻找被告都要来回奔波数日,严重影响了案件的审理和执行。派出法庭法官的任务就更加繁重了,因为他们除了要审理案件外,还要做执行工作,他们每年承办案件数是刑庭法官的2倍多。刑罚的直接目的是惩罚犯罪,而根本目的则是预防犯罪。刑庭法官除了对犯罪人处以刑罚,更重要的责任是预防这些人重新犯罪。只有刑庭法官参与到社区矫正中才能真正实现刑罚的目的,才能更好的宣传社会主义法制,预防犯罪。现实中,又存在这样一个问题,如果缓刑人员过多,刑庭法官人数又有限,他们能有效管理缓刑人员吗?
 

4-2 2009-2011年安徽省某市某县法院刑庭法官人数、结案数、缓刑人数及异地缓刑人数

 

 

年 份

刑庭组成人员

结案数

判处缓刑人数

异地缓刑人数

2009

4名法官和1名书记员

174

77

9

2010

4名法官和1名书记员

169

91

17

2011

4名法官和1名书记员

186

88

13 

    笔者认为,我院若结合北京市密云县法院的做法,由书记员负责为异地缓刑人员建立档案,送其回原籍矫正并通过电话、走访、座谈等形式进行定期回访。在本辖区的缓刑人员则由4名法官来负责社区矫正工作,如,2009年每位法官负责17名服刑人员,2010年每位法官负责19名服刑人员,2011年每位法官负责19名服刑人员。即使每位缓刑人员都判缓期3年,3年间累计每位法官要负责管理55名服刑人员,数字看上去很大,但想想有的已经服刑12年了,管理渠道完全畅通了,管理强度肯定也相对弱化了,实际上就不太难管理了。况且3年中,肯定有执行完毕的。另外,在判处缓刑人中,有相当一部分人都是因为交通肇事罪被判处缓刑的,如:2009年有46人,2010年有37人,2011年有34人。交通肇事罪是典型的过失犯罪,而且这些人都是初犯,主观恶性小,便于矫正。总之,无论是从人数还是从工作量上来看,刑庭法官完全有能力驾驭。虽然,这样一来刑庭法官的实际工作量将会大增,但给整个社会带来的利益却是无可估量的!那么,我院的情况是否具有普遍性呢?由于时间有限,笔者只能就这一问题,到安徽省内的两家法院调研,可供参考。
 

4-3  2010-2011年安徽省宿州市泗县法院刑庭法官人数、结案数、缓刑人数及异地缓刑人数

 

 

 

刑庭组成人员

结案数

判处缓刑人数

异地缓刑人数

2010

8名法官和1名书记员

221

89

8

2011

8名法官和2名书记员

364

152

19

  

4-4  2010-2011年安徽省六安市金安区法院刑庭法官人数、结案数、缓刑人数及异地缓刑人数

 

 

 

刑庭组成人员

结案数

判处缓刑人数

异地缓刑人数

2010

5名法官和1名书记员

134

93

11

2011

5名法官和2名书记员

196

132

21 

    通过以上数据,不难看出如果把缓刑人员的管理工作交由刑庭法官来负责的话,那么每位法官每年要管理的缓刑人数都在20人左右。虽然各个法院的具体情况都不一样,但平均下来每位法官的工作量都是相当的。笔者认为在安徽省内部分法院试行由刑庭法官来管理社区矫正工作是完全可行的。
法院管理社区矫正工作,在我国还处在一个争论的阶段,我们仍然需要进行社区矫正最佳管理模式的探索和选择。正如美国学者克利尔所言:没有完美的管理,只有不断完善的管理、不断创新的管理。在这个创新的过程中,我们可以大胆尝试,采取试点的方式,把社区矫正的一部分对象,如缓刑人员,交由人民法院管理。如果法院管理有效果可以逐步推进管理管制和假释人员。只要我们在创新的过程中,注意把握方式和总结经验,相信在不久的将来,我们一定能探索出一条适合中国特色的社区矫正之路。

 

 

 

 

 

责任编辑:研究室