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关于审理一类农村土地承包合同纠纷案件的刍议
  发布时间:2015-05-01 21:36:57 打印 字号: | |

  

   自农村税费改革后,原来以家庭为单位的家庭承包户不再承担“三提五统”的农业税费负担,改为府补贴农户“三补一免”的倾斜农村政策,原来因种田不划算造成的抛荒土地变成了香饽饽,一些外出务工的农民因年老或其他原因,纷纷返乡要求重新耕种其撂荒的承包田。随着本地城镇化建设的发展,一些乡村土地被征用,征用补偿费用较高,也吸引着一些外出农民返乡要田要地参与分配。但是这些返乡农户,往往在农村税费改革前欠缴税费,外出时对其承包的农田也没有作流转给他人耕种的安排,多年来未有履行所在自然村村民集体事务的出工义务,留守的村民对这些人往往无好感,而且因这些外出务工的农民外出时间长,其原所在的自然村已经依据本村的实际情况和国家“大稳定、小调整、基本不变”的政策,对其在自然村的承包地予以重新调整重新发包了,有的外出承包户的田地已经几易其手,当外出回归人员依照本地1994年左右政府发放的农业承包合同本来要回其原承包田亩时,必然要和本村委会、自然村及所在自然村的村民间产生矛盾。该外出农户往往持其二轮土地发包时政府发放的承包合同起诉到法院,请求法院判令支持其诉请。本地所发生的农村土地承包合同纠纷案,以此类居多,矛盾最难化解。作者拟就解决此类诉讼案件中的一类纠纷,不揣浅陋,提出自己的观点。

   农村土地承包合同纠纷案件,一定要以中央文件所确定的维持长久的稳定的农村土地承包关系为前提和基础来审理。案件审理所依据的《土地管理法》第三十七条第三款的规定和《农村土地承包合同法》相冲突时,要严格按照特别法优于普通法的原则适用《农村土地承包合同法》,连续两年弃耕抛荒的承包经营户,发包方也不能单方收回其承包经营权,单方终止承包合同。2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》中也规定:“因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,发包方未将承包地另行发包,承包方请求返还承包地的,应予支持;发包方已将承包地另行发包给第三人,承包方以发包方和第三人为共同被告,请求确认其所签订的承包合同无效、返还承包地并赔偿损失的,应予支持”,该司法解释并规定了“施行前已经生效的司法解释与本解释不一致的,以本解释为准”。

   我国的《土地管理法》是全国人大常委于1986年6月通过,我国的《农村土地承包合同法》是2002年8月通过于2013年1月1日起施行的,而本地的农村税费改革自2001年起开始,在2003年全面开始的税费改制后,农户连续两年弃耕抛荒的现象已经不可能发生了,而诉至法院的此类型案件,都是在本地1994年二轮土地承包开始后到《农村土地承包合同法》施行前这段时间内的农户外出抛荒弃耕后,现又返乡要田或要求参与分配承包收益的。对此,要分别区分具体情况加以调处和裁决:

    1、有证据证明外出农户自愿交还承包土地的,应依照《农村土地承包合同法》第二十九条规定“承包方在承包期内交回承包地的,在承包期内不得要求承包土地”的规定处理,如果交还承包地后,坚持起诉到法院的,应依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定,按未实际取得土地承包经营权起诉的对待,告知其向有关行政主管部门申请解决,法院不予受理此类案件。外出农户自愿交回承包地的认证应以承包方的书面申请和自认为准;

    2、外出农户外出务工时,对自己的承包土地未作流转安排,其所在村已经依照实际情况和上级政府有关处理抛荒地文件精神,将该户的土地承包经营权流转给他人的,一般视作发包方未经承包户同意流转其承包经营权,原则上外出回归农户要求继续承包耕种的,应当支持其诉请。原承包地已转包给本集体经济组织以外人员的,应要求发包方修订合同,将土地重新交还给原承包户,如果已经调整分配给本集体经济组织成员的,可要求集体组织在机动田中予以解决或重新调整安排按承包户,不可贸然裁决现承包方将原外出农户的承包土地全数归还。外出农户在外出期间,其对集体经济组织将其承包土地被流转的情况都是一般知晓的,但因当时要负担农业税费,从利益得失角度出发,对此并未提出异议,而本集体组织成员从土地所有权人即集体经济组织手中承包土地的,也不能认定其直接侵犯了原承包人的承包经营权,集体经济组织从完成本村的农业税负出发,依照村民自治管理的权限,重新对外出农户的抛荒耕地作调整分配安排,也是符合情理的,如果处理此类案件简单遵照执行《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十条规定,以村级集体组织的调整后的土地承包人未取得承包经营权证为由,将承包土地一律判归原承包人,将会给基层组织和群众造成极大的困扰,案件也将难以得到有效执行,不利于化解矛盾。应参考按照国办发明电《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国发明电[2004]21号)的文件第四条的规定“对《农村土地承包法》实施以前收回的农户抛荒承包地,如农户要求继续承包耕作,原则上应允许继续承包耕种。如原承包土地已发包给本集体经济组织以外人员,应修订合同,将土地重新承包给原承包农户;如已分配给本集体经济组织成员,可在机动地中予以解决,没有机动地的,要帮助农户通过土地流转,获得耕地。对农户所欠税费,应列明债权债务,按照农村税费改革试点工作中清理乡村债务的有关规定妥善处理”。可见依据该文件精神,发包方在2003年1月1日前依照《土地管理法》和《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十条规定,收回承包土地又另行发包给经济组织内成员的,不能直接裁决后来的承包人将土地返还原承包方,应注重协调帮助原承包人通过其他途径获取土地承包经营权,如案件不能调处,原承包人坚持诉讼到底的,应依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款的规定裁定不予受理,因为要求发包方另外分配土地落实家庭承包,这已不是平等的民事主体间的关系了;

    3、外出农户的抛荒土地经集体经济组织调整连片,整体流转租给种粮大户经营或已经被依法征收的,原承包方对流转和征收不提异议,现要求参与分配流转收益和征收补偿的,应当支持。本地政府曾在2002年明文部署,要求乡、镇、村各级基层组织将农户抛荒地土地集中调整,整体对外流转经营,以减轻各村农业税费负担,调动在家农户的种田积极性。往往这些外出农户在外出期间仍然承担农业税费负担,或对集体经济组织的这种安排多年来未提出异议,对此应视作承包方自愿委托发包方流转其承包的土地。这种情况下,发包方往往将原承包合同中所确定的承包土地和同一集体经济组织成员的承包土地进行了互换,以便集中连片进行规模经营,吸引他人来租赁或承包耕种。原外出户要求归还原承包合同中的土地,应当不予支持,否则将引来连锁负面反响,但对于参与分配流转收益的,应当支持,但应扣除集体经济组织的平整土地费用和集体经济组织公共支出应负担的金额。土地被征用的外出农户要求分配其承包土地的土地补偿费和安置补助费,应依照《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》规定来处理,“如果仅征用部分村民的承包地,集体经济组织经过程序。决定将安置补助费分配给全体村民并对被征收土地的村民重新调整的,被征地村民要求给予全额安置补助费的,不予支持。但集体经济组织如没有对被征地村民重新调整承包地,被征地村民有权要求给予全额安置补助费”。

    4、承包期内,户口迁出或转非农户口的,要求参与分配承包土地征收补偿收益的,如何处理?这种情况下,基层集体经济组织往往提出其已依照《土地管理法》第十四条的规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产”收回迁出户口或转非农户承包地。依照《农村土地承包合同法》,要因户口问题收回承包土地的必须同时符合两个条件,一是全家迁入设区的市,二是转为非农业户口,不符合这两个条件的集体经济组织就不能收回其承包的土地,要维持其30年期的承包合同不变。本地的实际情况一般户口迁出转非的,都会自觉将承包土地交还给村集体经济组织调整给他人,但是这些外出户回乡仍然不放弃承包经营权益的,确实给原集体经济组织的留守农户造成一定的困扰。笔者认为这些外出户往往不负担农业税费,受利益驱动来参与分配承包经营收益和征收补偿,但多年未尽村民的集体劳动义务和村建设支出,留守的农户对此反应较激烈。笔者认为应确认村级集体经济组织收回外出农户承包的土地为合法,因为权利和义务应当是对等的,在《农村土地承包合同法》实施之前,虽然《土地管理法》没有规定集体经济组织对迁出户可以终止承包合同收回土地,但是集体经济组织都会将该外出户的承包土地另行安排给他人耕种,实际上已经变更了原承包合同内容,即使外出户不再要求村级集体经济组织继续履行原承包合同,但是其要求按原承包合同参与分配,等于说明其和集体经济组织间的农村土地承包合同一直持续未变,相对留守农户而言,如满足其请求,那么其享有权利和应尽的义务明显不对等,显然有失公平公正,可鉴于外出农户的承包合同未到期并在承包前期进行了实际的投入,适当给予这些外出户一定的补偿。     (  乌江人民法庭   张先锋)

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